Solidarische Städte in Deutschland und der Schweiz: Ein Zwischenbericht

Harald Bauder

Ryerson University und Freiburg Institut for Advanced Studies (FRIAS)

Timo Weißer

Albert-Ludwigs Universität Freiburg

Einleitung:

Städte spielen eine zentrale Rolle bei der Aufnahme von Migrant*innen und Flüchtenden und deren Teilhabe am sozialen und politischen Leben der Ankunftsgesellschaft. Während der Nationalstaat durch Zuwanderungs- und Flüchtlingspolitik und durch Status-Kategorien gezielt viele dieser Menschen ausgrenzt, reagieren Städte oft mit eigenen Ansätzen, welche die kommunale Zugehörigkeit und Teilhabe ermöglichen. In diesem Rahmen erklären sich eine zunehmende Anzahl von Städten in den Ländern des globalen Nordens solidarisch gegenüber ausgegrenzten Migrant*innen und Flüchtenden.

Im nordamerikanischen Kontext wird vor allem der Begriff „Sanctuary City“ auf entsprechende urbane Initiativen angewendet (Bauder 2017). Städte wie New York, San Francisco, Chicago oder Toronto erkennen Bewohner*innen jeglichen Aufenthaltsstatus als ebenbürtige Gemeindemitglieder an und versuchen die Kooperation mit den nationalen Abschiebebehörden zu verweigern. Obwohl diese Maßnahme illegalisierten Bewohner*innen keinen absoluten Schutz gewähren kann (American Immigration Council 2015), stellen sich Sanctuary Cities klar gegen die Politik des Nationalstaats. Da dieser Ansatz in europäischen Ländern, wo andere Gesetzeslagen herrschen, nicht genauso umgesetzt werden kann, findet dort der Begriff Sanctuary City kaum Verwendung. Zudem ist der Begriff „Sanctuary“ im nicht-englischsprachigen Kontext schwer verständlich und vielen Initiativen in Deutschland und der Schweiz fehlen der kirchliche Bezug, den dieser Begriff beinhaltet.Trotzdem gibt es dort viele Städte, in denen solidarische Ansätze versuchen, Menschen mit prekärem oder gar keinem Aufenthaltsstatus den Zugang zu Rechten und kommunalen Dienstleistungen zu ermöglichen. In dem vorliegenden Bericht stellen wir eine kleine Auswahl städtischer Solidaritätsinitiativen in Deutschland und der Schweiz vor.

Im Verlauf des Forschungsprojekts Urban Sanctuary Policies and Solidarity Practices in Germany and Switzerland haben wir je zehn Interviews mit verschiedenen Akteur*innen aus Kommunalpolitik und Zivilgesellschaft in Freiburg im Breisgau, Berlin und Zürich geführt. In diesen Städten gibt es lokale und kommunale Initiativen, illegalisierte und schutzlose Migrant*innen und Flüchtende zu unterstützen (z.B. Neumann 2019; Mangold und Schwager 2019; Morawek 2019). Gleichzeitig herrschen in den drei Städten unterschiedliche strukturelle Umstände, die durch die verschiedenen nationalen Gesetze und geopolitischen Lagen in Deutschland und der Schweiz, sowie lokale politische Konstellationen und strukturelle Gegebenheiten bedingt sind (Dietrich 2019; Kron und Lebuhn 2019; Scherr und Hofmann 2016). Im Folgenden stellen wir beispielhaft solidarische Praktiken und Strategien aus den drei Städten vor. Es handelt sich dabei nicht um endgültige Forschungsergebnisse, sondern vielmehr um ein vorläufiges Zwischenergebnis, das einen groben Überblick über einige hervorstechenden Initiativen in den drei Städten bietet.

Freiburg: Rasthaus

Mit dem „Rasthaus“ gibt es in Freiburg eine zentrale Anlaufstelle für Migrant*innen mit prekärem oder gar keinem Status. Das Rasthaus befindet sich in einem Innenhof auf dem sogenannten Gretherareal. Da sich dieses Gelände im Besitz eines Mietshäusersyndikatsprojektes befindet, kann ein gewisser Schutz vor Polizeikontrollen gewährleistet werden. Eine Kommunalpolitikerin beschreibt das Rasthaus als einen Ort, „wo [die] Polizei zum Beispiel weggejagt wird, wenn sie da hingeht“. Für sie ist das Rasthaus „eine kleine Oase“.

Mehrere lokale Initiativen, wie zum Beispiel „Aktion Bleiberecht“, „Freiburger Forum aktiv gegen Ausgrenzung“ und „Radio Dreyeckland“, haben auf dem Gelände ihre Räume. Diese Gruppen stellen ausgrenzende Migrations- und Flüchtlingsdiskurse in Frage; einige bieten u.a. kostenlose Dienstleistungen für Migrant*innen mit prekären Status an. Die Dienstleistungen umfassen Deutschkurse, Rechtsberatung, Vermittlung von medizinischer Behandlung und Hilfe bei der Suche nach Unterkünften. Der gemeinsame Raum ermöglicht den einzelnen Gruppen eine engere Vernetzung: „Dass wir so eine Überstruktur wie das Rasthaus haben ist wahrscheinlich schon fördernd“ für die Unterstützung von verwundbaren Migrant*innen und Flüchtenden, erzählt eine langjährige Aktivistin.

Immer wieder gab es Bestrebungen, in ein größeres Haus zu ziehen. Die Idee war „eine Art Hostel, wo tatsächlich Leute Unterschlupf finden. […] Also quasi ein Haus als Zufluchtsort“, beschreibt eine Rasthaus-Aktivistin. Dafür sollte auch die Stadtverwaltung miteinbezogen werden. So ein Haus sollte von den lokalen Behörden toleriert werden, begründet das die Aktivistin. Dieser Versuch scheiterte allerdings. Nach seiner Wahl zum Oberbürgermeister im Jahr 2002, hatte Dieter Salomon seine ursprüngliche Unterstützung für ein großes Rasthaus zurückgezogen. Hätte der Oberbürgermeister mitgemacht, dann „wäre das ja auch der erste Schritt eigentlich zu einer Sanctuary City gewesen“, kommentiert die Aktivistin. Im Rahmen unseres Projekts finden wir es nennenswert, dass zivilgesellschaftliche Initiativen ohne die Unterstützung des Stadtrats einen Ort schaffen konnten, an dem sie ihre Arbeit bündeln können. Durch die Aktivitäten, die am Rasthaus stattfinden, erfüllt Freiburg viele der Bedingungen, die international solidarischen Städten zugeordnet werden können (Bauder und Gonzales 2018).

Berlin: Anonymer Krankenschein

In Berlin „gibt es relativ viele Menschen, deren Gesundheitsversorgung überaus prekär oder nicht existent ist, wir haben hier mal was ausgearbeitet.“ So beschreibt eine Aktivistin aus dem Solidarity City-Bündnis die Motivation, an den im September 2016 neugewählten Senat heranzutreten, mit dem Ziel, einen anonymen Krankenschein einzuführen. Bereits die Koalitionsvereinbarung des aktuellen Senats legte fest, dass Menschen ohne Krankenversicherung Zugang zu Gesundheitsversorgung erhalten sollen. Mittlerweile hat der Senat einen solchen Krankenschein beschlossen.

Doch Anfang 2019 funktionierte der Beschluss nicht für illegalisierte Menschen, kritisieren Aktivist*innen aus verschiedenen zivilgesellschaftlichen Initiativen. Bisher hatte der Senat eine Clearingstelle für nicht-krankenversicherte Menschen eingerichtet. Diese Stelle versucht Betroffene in eine Krankenversicherung zu vermitteln oder leitet sie, wenn das nicht möglich ist, direkt an bestimmte, kooperierende Ärzt*innen weiter. Diese Ärzt*innen werden dann von der Clearingstelle für die Behandlung bezahlt. Für mehr als ein halbes Jahr nach deren Einrichtung konnte die Clearingstelle nicht von bedürftigen Menschen ohne Status genutzt werden, da die Betreiber*innen nicht anonym abgerechnet haben. Auch wenn das laut der Clearingstelle seit Sommer 2019 möglich ist, bleibt eine Schwierigkeit, dass die Betroffenen ihre Ärzt*innen nicht frei wählen können. Für illegalisierte Menschen, die es oft vorziehen, mit Ärzt*innen in ihrer Muttersprache zu sprechen, sei das ein Problem, sagt eine Aktivistin.

Zivilgesellschaftliche Initiativen wie das Medibüro fordern deshalb, einen anonymen Krankenschein an illegalisierte Menschen auszustellen, der nicht über die Clearingstelle, sondern über die Kassenärztliche Vereinigung ausgestellt wird. Das würde es den Betroffenen ermöglichen sich die Ärzt*innen frei aussuchen zu können. Statt einer Krenkenkasse könnte das Land Berlin die Kosten übernehmen. Ähnlich ist das bei dem anonymen Krankenschein in Göttingen und Hannover geregelt worden, der von 2015 bis 2018 ausgegeben wurde. Ein Abkommen mit der Kassenärztlichen Vereinigung werde momentan verhandelt, sagt eine Sprecherin der Berliner Gesundheitssenatorin.

Laut eines Aktivisten liegt der Grund dafür, dass der anonyme Krankenschein noch nicht für illegalisierte Menschen funktioniere, nicht in erster Linie beim Senat, sondern bei der Senatsverwaltung. Zivilgesellschaftliche Gruppen haben während des gesamten Prozesses offensichtlich immer wieder den Kontakt zum Senat gesucht. Es gibt beispielsweise einen runden Tisch, an dem die Gesundheitsversorgung von illegalisierten Berliner*innen schon seit Jahren diskutiert wird, auch mit Akteur*innen aus der Kommunalpolitik. „Das ist ein Ort, wo die Idee des anonymen Krankenscheins Wirklichkeit wurde“, sagt ein Aktivist aus dem Solidarity City-Bündnis. Allerdings entscheide die Senatsverwaltung letztendlich über die Umsetzung und sei für die zivilgesellschaftlichen Gruppen unzugänglich. Ein Mitarbeiterin der Senatsverwaltung sagt dennoch, dass zivilgesellschaftliche Gruppen einen Einfluss auf den politischen Prozess hatten: Der anonyme Krankenschein sei auch ein „Erfolg der Bewegung und dieser Solidarity City-Leute“.

Berlin: Schüler*innenticket

In Berlin können ab Sommer 2019 alle Schüler*innen kostenlos mit den öffentlichen Verkehrsmitteln fahren. Ein Interviewteilnehmer erklärt:

Also es besteht ja auch für Kinder von Illegalisierten Schulpflicht und die müssen die Möglichkeit haben offiziell […] in die Schule zu gehen, aber es gibt trotzdem auch immer eine Angst, dass die Daten natürlich weitergegeben werden, das ist das eine, und die andere Hürde war wohl […] immer auch, dass der Weg von und zur Schule eine große Hürde war, weil Illegalisierte zum Beispiel nicht die billigeren BVG (Berliner Verkehrsbetriebe)-Tickets nutzen können […]. Und da ist deshalb die Frage: […] Wie verringern wir die Hürden [für illegalisierte Schüler*innen]? Und diese Überlegung, den ÖPNV dann kostenlos zu machen für Schülerinnen und Schüler, das war eine klare Überlegung, dass man da auch diese Gruppe im Blick hat.

In der konkreten Umsetzung wurde deshalb das entsprechende Ticket an den Schüler*innenausweis gekoppelt. Da jedes Kind in Deutschland ein Recht auf Schule hat, gilt das Ticket auch für Kinder ohne Aufenthaltstitel – vorausgesetzt sie gehen zur Schule.

Für einen Aktivist in verschiedenen stadtpolitischen Initiativen ist der kostenlose Nahverkehr für Schüler*innen nicht nur ein Schritt zum „Recht auf Mobilität in der Stadt“, sondern auch ein gelungenes Beispiel für „übergreifende Politikansätze“, die zwar illegalisierte Menschen miteinschließen, „aber auch keine spezifische Politik nur für Illegalisierte“ sind. Dies ist ein wichtiger Aspekt einer solidarischen Stadt: Viele Interviewteilnehmer*innen bestätigten, auch in Bezug auf andere Initiativen, dass eine solidarische Stadt nicht ausschließlich illegalisierte Migrant*innen und Flüchtende, sondern auch andere marginalisierten Gruppen solidarisch unterstützt.

Freiburg, Berlin: Seebrücke

Die Initiative Seebrücke beinhaltet ein Netzwerk von über 100 lokalen Initiativen, die sich für ein offenes Europa und sichere Häfen einsetzt und sich damit explizit gegen die restriktive Migrations- und Flüchtlingspolitik des Nationalstaats richten. Einerseits erzeugen diese Initiativen öffentliche Aufmerksamkeit, indem sie Demonstrationen oder andere öffentlichkeits- und medienwirksame Aktionen organisieren. Andererseits treten Seebrücke-Initiativen direkt mit lokalpolitischen Akteur*innen ins Gespräch, um entsprechende Anträge in die Ratsversammlung einzubringen.

Ein Ziel dieser Anträge ist es, die Stadt dazu zu bewegen, öffentlich eine humanere Migrations- und Flüchtlingspolitik vom Bundesinnenministerium zu fordern und die Bereitschaft zu signalisieren, aktiv mehr flüchtende Menschen aufzunehmen. Insbesondere wird vom Bundesinnenministerium gefordert, der lokalen Aufnahme von mehr Flüchtenden zuzustimmen. Freiburg und Berlin haben sich, gemeinsam mit zahlreichen anderen Städten, einem solchen Aufruf angeschlossen. Eine Aktivistin erklärt die entsprechende Strategie: „Wenn es genügend Städte und Bundesländer in Deutschland gibt, die sagen, in jedem neuen Fall, wir würden die aufnehmen, kann irgendwann das Bundesinnenministerium nicht mehr sagen, das ist negativ für die anderen Bundesländer.“

Die Seebrücke-Initiativen verdeutlichen, dass sich das Konzept der solidarischen Stadt nicht nur auf die innerhalb einer Stadtgemeinschaft lebenden Migrant*innen und Flüchtende bezieht. Es beinhaltet auch die Solidarität zu Menschen, die noch nicht in der Stadt wohnen, jedoch dort willkommen sind. Zudem umfasst dieses Konzept Solidarität zwischen Städten, die eine ähnliche kommunale Politik verfolgen und sich der nationalen Migrations- und Flüchtlingspolitik widersetzen.

Zürich: Züri City Card

Nach dem Vorbild aus New York hat der Gemeinderat in Zürich beschlossen, eine städtische Identifikationskarte einzuführen: die Züri City Card (Mangold und Schwager 2019). Diese Karte soll es allen Bewohner*innen der Stadt ermöglichen, unabhängig von ihrem Aufenthaltsstatus, städtische Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen und sich damit gegenüber der Polizei ausweisen zu können, ohne direkt als illegalisierte Person ohne Papiere aufzufallen und somit einer Abschiebung ggf. zu entgehen.

Angefangen hat diese Zürcher Initiative mit dem Kunstprojekt „die ganze Welt in Zürich“. In diesem Rahmen hat sich eine Gruppe formiert, die eine City Card in Zürich umsetzen wollte, und die daraufhin das Gespräch mit Vertreter*innen aus Kommunalpolitik und Polizei gesucht hat. „Am Anfang haben wir sehr offene Türen eingerannt/vorgefunden es waren alle ganz begeistert von der Idee“, erinnert sich ein Aktivist.

Um den Druck auf die Kommunalpolitik zu erhöhen, gründete sich nach den Gesprächen die Züri City Card-Initiative, die eine Petition startete und Unterstützer*innen-Karten verkaufte, um Geld für die Kampagne zu sammeln und die Öffentlichkeit für die Situation von sans papiers, d.h. Menschen ohne Aufenthaltsberechtigung, zu sensibilisieren. Eine Initiatorin der City Card-Initiative erzählt: „Da gab es dann sehr viele Medienberichte […] und man hat da gemerkt, das ist irgendwie sexy diese Idee“. Vor der Kommunalwahl 2018 haben sich alle Kandidat*innen zur City Card positionieren müssen, sagt ein Aktivist aus dem Bündnis. Schließlich nahm das neugewählte Stadtparlament den Vorschlag mit großer Mehrheit an. Damit erhielt die aktuelle Stadtregierung den Auftrag die Züri City Card umzusetzen.

Eine Schwierigkeit bei der momentanen Umsetzung könnte vor allem der Widerstand der Polizei darstellen, die die Züri City Card als Identifikationskarte akzeptieren müssten. Da die Polizei verpflichtet ist, einem Anfangsverdacht nachzugehen, könnte genau durch das Vorzeigen der Züri City Card so ein Verdacht entstehen, und die Polizei dazu verpflichten, den Aufenthaltsstatus zu ermitteln. Eine Lösung dieses Problems wäre, die Züri City Card für möglichst viele Zürcher*innen attraktiv zu machen, beispielsweise durch vergünstigte Eintrittspreise für öffentliche Einrichtungen und Veranstaltungen. Ob der Stadt Zürich das gelingt, sieht eine Mitarbeiterin der Stadtverwaltung eher skeptisch: „Es ist unklar, wie man diesen Nutzen generieren kann und zu welchen Kosten.“ Ein Aktivist warnt jedoch davor, die Diskussion um die Züri City Card zu sehr auf praktische Fragen der Umsetzbarkeit zu beschränken, wobei „man dann eigentlich nur noch darüber spricht, ist eine City Card rechtlich in Zürich machbar oder nicht“. Stattdessen sollte man die Züri City Card auch dafür nutzen, eine öffentliche Debatte über die Rechte von Bewohner*innen ohne Schweizer Pass zu führen.

Fazit

Die hier vorgestellten Politiken und Praktiken zeigen die Vielschichtigkeit von Initiativen, die solidarischen Städten zugeordnet werden können. Während in Berlin mit dem anonymen Krankenschein der Zugang zum Gesundheitssystem auf die gesamte Stadtgesellschaft ausgeweitet werden soll, will Zürich mit der City Card Aufenthaltssicherheit für illegalisierte Bewohner*innen erhöhen. In beiden Städten wählen die Initiativen den Weg über den Gemeinderat bzw. Senat. In Freiburg nehmen die zivilgesellschaftlichen Initiativen es bisher noch selbst in die Hand, Menschen mit prekärem oder gar keinem Aufenthaltsstatus in gesundheitlichen oder aufenthaltsrechtlichen Fragen zu unterstützen. In diesen Fällen geht es vor allem um Menschen, die sich bereits in der Stadt befinden, denen aber aufgrund ihres Aufenthaltsstatus Zugang zu diversen Rechten und Dienstleistungen verwehrt wird. Die Seebrücke wählt einen anderen Ansatz. Bei diesen Initiativen geht es um Menschen, die nach Europa flüchten aber aufgrund der restriktiven europäischen Migrations- und Flüchtlingspolitik erst gar nicht in den jeweiligen Städten ankommen. Auch die Seebrücke baut auf Zusammenarbeit mit Gemeinderäten, die sich bereit erklären, mehr und direkt Flüchtende aufzunehmen.

Die verschiedenen Ansatzweisen in den Städten Berlin, Freiburg und Zürich verdeutlichen, dass solidarische Initiativen sich ihren politischen, sozialen, geographischen und geopolitischen Umständen anpassen und entsprechend flexibel und strategisch handeln. Dennoch gibt es einen gemeinsamen Nenner: städtische Gemeinschaften widersetzen sich der Migrations- und Flüchtlingspolitik des Nationalstaats und definieren Zugehörigkeit unabhängig von nationalem Status. Im Zentrum steht dabei die Solidarität – nicht nur innerhalb einer Stadtgemeinschaft, sondern auch zwischen den Städten.

Dank

Die zu diesen Ergebnissen führenden Forschungsarbeiten wurden vom Marie Skłodowska-Curie Forschungs- und Innovationsprogramm „Horizon 2020“ der Europäischen Union (grant agreement Nr. 754340) und einem Insight Grant des Social Sciences Research Council of Canada (Nr. 435-2018-0845) finanziert. Wir danken Janika Kuge für hilfreiche Kommentare.

Literatur

American Immigration Council (2015) Understanding Trust Acts, Community Policing, and “Sanctuary Cities”. Washington, DC. https://www.americanimmigrationcouncil.org/research/sanctuary-cities-trust-acts-and-community-policing-explained

Bauder, H. (2017) Sanctuary Cities: Policies and Practices in International Perspective. International Migration 55(2): 174-182.

Bauder, H. und Gonzales, D. (2018) Municipal Responses to ‘Illegality’: Urban Sanctuary Across National Contexts. Social Inclusion 6(1): 124-134. https://www.cogitatiopress.com/socialinclusion/article/view/1273

Dietrich, A. (2019) Solidarity Cities: Lokale Strategien gegen Rassismus und Neoliberalismus. Münster: Unrast Verlag.

Kron, S. und Lebuhn, H. (2019) Solidarity Cities: Global Social Rights and the Right to Mobility. Berlin: Rosa Luxemburg Stiftung. https://www.rosalux.de/en/publication/id/39487/solidarity-cities-global-social-rights-and-the-right-to-mobility/

Mangold, F. und Schwager, B. (2019) Das Recht, Rechte zu haben. Simme der Sans-Papiers Februar Nr.46: 1-3.

Morawek, K. (2019) Städtische Bürgerschaft und der kommunale Personalausweis. In Wenke Christoph und Stefanie Kron (eds.) Solidarische Städte in Europa, pp. 37-54. Berlin: Rosa Luxemburg Stiftung. https://www.rosalux.de/fileadmin/rls_uploads/pdfs/sonst_publikationen/Broschur_SolidarischeStaedte.pdf

Neumann, M. (2019) Die Solidarität der Städte. Berlin: Rosa Luxemburg Stiftung. https://www.rosalux.de/publikation/id/39792/die-solidaritaet-der-staedte/

Scherr, A. und Hofmann, R. (2016) Sanctuary Cities: Eine Perspektive für deutsche Kommunalpolitik? Kritische Justiz 1/2016: 1-13.